白志杰常委在全区农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点工作会议上的讲话

确权登记使得土地承包经营权受到法律保护,很多地方就开始探索农村土地承包经营权登记试点,农业部将尽快出台土地承包经营权确权成果检查验收办法,农业部正抓紧制定完善土地承包经营权确权相关配套制度,试点县市要把农村土地承包经营权确权登记颁证工作与,强调抓紧土地承包经营权确权登记颁证工作

浙江师范大学农村研究中心主任王景新也认为,确权登记使得土地承包经营权受到法律保护,有利于防止非法侵占和减少流转过程中的纠纷,从而保障农业生产和粮食的有效供给。

张红宇表示,围绕土地承包经营权确权,农业部去年已制定了三项行业标准,包括农村土地承包经营权的调查规程、农村土地承包经营权要素编码规则和数据库规范,今年系列标准将继续完善。

这次会议的任务是,贯彻中央和自治区关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作精神,安排部署2015年我区整县推进试点工作。为落实中央1号文件、中办发61号文件和农业部等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》,自治区人民政府办公厅日前印发了《2015年自治区农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点工作实施方案》。今年,我区将在每个地州选择1个县市,开展农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点。这是一项涉及全面深化农村改革和加快农业现代化建设的重要基础性工作,必须扎实做好。下面,我讲几点意见。
一、深刻认识农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重大意义,切实增强做好这项工作的责任感和紧迫感
农村土地承包经营权确权登记颁证,是中央关于“三农”工作的重大部署,是依法维护农民土地承包经营权的重要举措,是深化农村改革增加农民财产性收入的有效途径。2013年中央一号文件明确提出,用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。今年一号文件又作了进一步强调。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上指出,建立土地承包经营权登记制度,是实现土地承包关系稳定的保证,要把这项工作抓紧抓实,真正让农民吃上“定心丸”。李克强总理、汪洋副总理对这项工作都有明确要求,强调抓紧土地承包经营权确权登记颁证工作,抓好现有试点,继续扩大试点范围。自治区党委、政府对这项工作及时作出安排部署。张春贤书记在去年自治区党委经济工作会议强调,要“围绕解决面临的问题推进改革,抓好改革试点工作,推出一些标志性、引领性的改革举措,加快创新农业经营体系,完善农村土地经营权流转政策,健全公开规范的土地流转市场”。雪克来提·扎克尔主席在今年自治区党委农村工作会议、自治区第十二届人大三次会议上指出:“要扎实推进当前各项重点改革,抓好土地承包经营权登记颁证试点工作,搞好整县推进试点,保障工作经费,如期完成任务”。我们要认真学习领会中央领导同志和自治区党委领导同志的重要指示精神,从全局和战略高度,深刻认识农村土地确权登记颁证工作的重要性和必要性,自觉把思想和行动统一到中央和自治区党委的决策部署上来。
第一、抓好确权登记颁证是深化农村改革的迫切需要
改革开放以来,我国第一次农村改革是农村土地所有权与承包经营权的分离,新一轮农村土地改革的重点是推进农村土地承包权与经营权分置。习总书记在2013年12月召开的中央农村工作会上强调,要在坚持农村土地农民集体所有、坚持家庭经营基础性地位、坚持稳定土地承包关系的基础上,推进土地集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”,盘活土地生产要素,构建新型农业经营体系。贯彻习总书记的讲话精神,推行“三权分置”,农村土地确权登记颁证是基础。土地不确权,产权不明晰,产权改革就难以进行;土地不确权,经营权流转就难于规范,规模经营就难以形成;土地不确权,经营权就无法进行担保、抵押,新型经营主体发展就会受阻;土地不确权,农村各种要素就无法参与市场流动,农业资源就难以转化为农民的财产性收入。所以,深化农村改革,首先必须以开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作为前提和基础。
第二、抓好确权登记颁证是稳定农地承包关系的重要手段
农村基本经营制度是党的农村政策的基石。改革开放以后,从第一轮承包15年、第二轮延包30年,到《农村土地承包法》、《物权法》的颁布,再到十七届三中全会提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,十八届三中全会又进一步强调,加快构建新型农业经营体系,首先要坚持家庭经营的基础地位不动摇。中央不断释放和强化的信号就是要进一步巩固和完善农村土地承包关系,赋予农民更加充分而有法律和制度保障的土地承包权益。农业之所以选择以家庭经营为基础,既是我国的历史现象,也是世界性的普遍现象,这是由农业自身的产业特征所决定的,就全世界来看,没有哪个地方农业不搞家庭经营,只有规模大小不同而已。农村土地承包经营权确权登记颁证,是保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基本手段,是强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营基础地位的重要保障。
第三、抓好确权登记颁证是加快现代农业发展的必然要求
现代农业一个显着的特征是适度规模经营。随着工业化、城镇化、农业现代化加快发展和农村劳动力转移就业,土地由分散家庭经营向新型规模经营主体流转是个必然的趋势。土地流转一个重要的前提是,土地的权利归属要清晰。我区人均占有土地面积大、平原地貌多、光照时间长,具有发展现代农业得天独厚的资源优势。通过开展农村土地承包经营权确权登记颁证,给农民承包地“上户口”、“发身份证”,进一步明确土地承包经营权归属,依法强化物权登记管理,让外出务工农民土地流转得放心,让新型农业经营主体、现代农业经营主体经营得放心,为建立归属明晰、流转顺畅、保护严格的农村土地流转市场奠定基础,为加快发展现代农业创造良好的环境。
第四、抓好确权登记颁证是维护农村社会稳定的有效途径
土地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障之一,土地承包经营权是农民最重要的财产权利和物质利益。根据中央精神,土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予农民的财产权利,无论他们是否还需要以此来作基本保障,也无论他们是留在农村还是进入城镇,任何人都无权剥夺。农村税费改革以后,国家实施了惠农补贴,农民对土地更加重视,农村土地问题也成为了影响农村社会和谐稳定的重要因素。在我区,仍有不少的村,因土地权属不清晰、登记不明确,导致农户之间、农户与村集体之间各种纠纷时有发生,信访量居高不下。土地矛盾和纠纷已成为当前农村社会治理中最突出的问题之一。土地问题处理不好,损害的是农民利益,伤害的是农民感情,影响的是党和政府形象。确权登记颁证的过程,既是明确承包地归属的过程,也是依法解决纠纷、化解矛盾的过程,确权登记颁证的成果既可以保护农民土地承包权益,还是定纷止争的有效依据。在城镇化、工业化深入推进的过程中,要防止侵害农民土地承包权益现象发生,就必须对承包地确实权、颁铁证,才能把农民的土地权利“固化”到农户,保障农民土地财产权利,增加财产性收入,以深化改革的务实举措维护好农村社会的和谐稳定。
二、准确把握农村土地承包经营权确权登记颁证工作的总体要求,确保高质量完成试点任务
2011年以来,我区有9个县市先后被确定为国家农村土地承包经营权确权登记试点县市,先是一个村一个组搞试点,2013年整乡整镇试点,去年将博乐市、阿克苏市列入整县推进试点。截至目前,已完成35万亩确权登记任务。一些地州、县市也自行开展试点。从试点效果看,农村土地承包经营权确权登记工作在强化农村土地承包权物权保护,激发农业生产要素活力上发挥了积极作用。有的试点县市将互换并地与确权登记工作相结合,在尊重农民意愿的前提下,以二轮承包面积为基础,先并地、后确权,极大地解决了土地细碎化问题,为发展高效现代农业夯实了基础。有的试点县市则在确权登记基础上,实践将农村土地承包权、经营权相分离,鼓励将土地经营权作为资本入股合作社,或将经营权作为抵押物,进行担保贷款,银行根据抵押土地的预期收益进行放贷,放活了土地经营权,让农民真正见到了土地财产红利,既调动了农民流转土地的积极性,也为当地现代农业发展注入新的活力。总的来看,试点工作积极稳妥、扎实有效,试点地区保持稳定、农民群众十分拥护。但与全国其他省市相比,我区试点面不大、质量不高,工作中还有一些差距,主要表现为有的地方领导重视程度、投入的精力、配置的力量、安排的经费都显不足。有的地方对工作研究不深不够,对可能遇到的矛盾和问题存在担忧。有的担心确权登记颁证会诱发旧的矛盾,把“睡着的孩子拍醒了”。有的担心确权登记颁证后会增加征地难度,影响“招商引资”等等,还有确权登记中涉及的一些具体问题有待解决。
今年,我们要在全区14个地州市的14个县市开展整县推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作,责任重大,任务艰巨。各地和各有关部门要在总结前几年试点的基础上,认真贯彻落实农业部等六部门《意见》精神和自治区人民政府下发的整县推进试点工作实施方案,统筹谋划、分类指导、试点先行,审慎处理好重大问题,把握好基本原则,既要保质保量完成任务,又要严格执行政策,防止引发矛盾,真正做到符合政策要求,群众认可,经得起历史检验。
一是积极稳妥。对搞好承包地确权登记颁证工作,中央的要求是明确的。同时,中央的态度又是慎之又慎的。这件事责任十分重大,情况十分复杂、工作十分繁重、任务十分艰巨。为搞好这项工作,中央要求试点先行。在试点安排上,坚持循序渐进,逐步扩大,确保风险可控。试点过程是一步一步从小到大,始终是小步快走、蹄疾而步稳,目的是通过试点,探索路径,积累经验。在总体部署上,中央提出用5年左右时间基本完成,这体现了中央对这项工作既重视又审慎的精神。我们在工作推进中,必须要坚持积极稳妥,因地制宜、量力而行,不求齐步走,不搞一刀切。一定要结合实际,统筹安排工作时序、工作进度,在严格工作程序、确保工作质量前提下,加快工作进度。
二是确保稳定。土地承包关系不变是开展确权登记颁证工作的前提和基础。现有土地承包关系是在一轮承包基础上,通过二轮延包和后续完善形成的,得到了绝大多数农民群众的认可,也得到了法律的确认,是农村最基本的生产关系。开展确权登记颁证试点,是对现有土地承包关系的进一步完善,不是推到重来、打乱重分,必须以颁发的合同和权证为基础,严禁借机违法调整或收回农户承包地,不允许和农民争利。要守住现有土地承包关系稳定这个底线,维护农村社会和谐稳定这个大局。
三是依法规范。土地承包经营权是国家赋予农民的用益物权,其权利的名称、内容、效力、变动要件等都有明确法律规定,登记是保护和管理物权的法定手段。开展确权登记颁证,要按照法律和政策规定,严格遵循程序,一个环节一个环节扎扎实实地做好工作。在实际操作中,宣传发动要充分,调查摸底要深入,制定方案要民主,查田勘界要精准,纠纷调处要耐心,审核结果要公示,确权登记要认真,卷宗归档要规范,切实做到情况不清楚不实施、公示有异议不确权,避免引发新的问题和产生新的矛盾。
四是依靠群众。做好确权登记颁证工作,必须始终坚持走群众路线。要在不违背法律政策规定的前提下,充分尊重农民群众意愿,广泛发动群众,坚持村民自治,坚持党委领导、政府认同、农民群众认可的办法,妥善解决遇到的困难和问题。要正视我区各级政府财力紧张的问题,充分依靠群众,尊重他们的首创精神,团结带领群众做好各项工作。同时,要注意调动基层干部的积极性,广泛动员和组织社会力量参与。特别是要注意保护农民工、农村妇女等群体的合法权益,防止个别村组借少数服从多数的名义,限制或者剥夺其承包土地的权利。
五是注重质量。农村土地承包经营权确权登记颁证,是一项有益当代、造福子孙的基础性、长远性工作。国家和自治区投入很大的人力、物力和财力,集中开展确权登记颁证,是非常不容易的。确权登记颁证的成果,是现有土地承包关系的记录和证明,是要管长远的,来不得半点虚假。既要充分利用国土“二调”现有成果资料,尽量减少费用成本,又要严格技术规范,确保工作质量。要坚持质量优先,决不能匆匆忙忙、马虎粗糙、敷衍了事,确保进度服从质量。土地承包经营权确权登记颁证要做到权属清晰、面积准确、界址清楚。这项工作涉及农民的财产权益,不能怕麻烦、图省事,确权登记成果要经得起时间和历史的检验。
三、加强组织领导,明确工作职责,扎实推进确权登记颁证整县推进试点工作
今年是我区确权登记颁证工作扩大整县推进试点范围的关键一年,各级党委政府和职能部门要认真按照自治区总体要求,精心组织,强化措施,确保确权登记颁证整县推进试点工作积极稳妥、扎实有序推进。
一要加强组织领导。各级党委、政府要把农村土地承包经营权确权登记颁证作为深化农村改革的重要内容,建立专门机构,组织精干队伍,明确工作职责,层层抓好落实。要特别强调,这次确权登记颁证的组织实施工作主要由县市负责,县市委书记、县市长责任重大,必须亲自组织,靠前指挥,掌握实情,确保确权平稳推进,经济平稳发展。农村土地承包经营权登记颁证是一项基础性工作,量大,面广,政策性强,要采取分层次、多形式、全程培训的方式,加大对基层干部和参与这项工作的全体人员的培训,切实提高政策水平、业务能力。对试点进程中的普遍性问题、代表性问题的解决,也要及时进行针对性培训。今年自治区确定的14个整县推进试点县市,要抓紧制定工作方案,明确试点的目标任务、工作重点、主要内容和保障措施,确定时间表和路线图。各地州市要高度重视,跟踪指导好整县推进试点工作,及早搭建相应机构和工作班子,为总结试点经验、扩大试点和全面推开工作进行各方面准备。各地可以根据本地情况,适当扩大以县、乡为单位的整体试点范围,积极稳妥推进。整县推进试点的14个县市要按要求抓紧制定工作方案报自治区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室备案。各地扩大试点范围也要及时报告备案。试点县市要把农村土地承包经营权确权登记颁证工作与“访惠聚”活动有机结合起来,借助各级住村工作组的优势协助开展确权颁证工作,真正将这件为农民的实事抓实办好。
二要落实工作责任。各地区各有关部门要按照自治区党委、政府的部署,各司其职,各尽其责,搞好协作配合。自治党委农办负责政策调研和试点指导工作;农业部门负责试点的牵头和具体组织实施工作;财政部门负责保障试点工作经费;国土资源部门负责免费提供第二次全国土地调查成果和集体土地所有权确权等相关资料;政府法制办负责试点的法制建设和制度规范;档案和保密部门负责指导土地承包档案管理、保密工作;畜牧、林业部门要协助做好承包耕地、水面、林地等性质的确定和确权的相关服务;信访部门负责做好试点地区信访维稳工作。各有关部门要充分发挥各自优势,利用好现有的业务技术力量和资源,降低工作成本,提高工作效率,形成工作合力。
三要落实经费保障。确权登记颁证资金需求量大,中央和自治区财政将安排一部分资金,主要用于技术、软件、档案资料、业务培训和证书印制等方面,各地州、试点县财政也要落实试点工作经费,并列入本级财政预算予以保障,不得向农民收取费用。有条件的县市可以聘请有资质的测绘公司完成外业调查,但必须通过公开招标方式,签订技术服务合同,明确双方的权利义务和技术质量标准,严防“权利寻租”的现象发生。要切实加强有关资金的使用和管理,将确权登记颁证经费纳入专项审计,严格支出标准,绝不允许挤占挪用,确保资金使用安全、高效。
四要广泛宣传。做好确权登记颁证工作,地州市要加强领导,县乡两级是关键,工作重点在县市,前沿阵地在乡村。要加大宣传力度,让基层干部群众真正认识到确权登记颁证工作的重要性,做到思想重视、行动自觉、配合主动、工作到位。充分发挥村党支部、村委会、村民议事会的作用,把政策交给农民群众,做到家喻户晓、人人皆知,增强群众参与的积极性、主动性。要通过加大宣传力度,营造全社会了解、关心、支持农村土地承包经营权确权登记颁证的氛围,营造支持深化农村改革、推动发展现代农业的社会舆论氛围。
做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作,事关广大农民群众的切身利益,事关农村改革发展稳定大局,任务艰巨、责任重大。我们一定要认真贯彻中央和自治区的统一部署,按照“三严三实”的要求,以良好的作风和开拓创新的精神,积极稳妥,扎实推进,圆满完成工作任务,向中央和全区广大农民群众交一份满意的答卷。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智告诉《经济参考报》记者,随着农村土地所有权、使用权和经营权得到强化,再通过征地制度改革,将约束地方政府征地行为,大大提高征地补偿水平和土地利用效率,并改变此前粗放的城镇化发展模式。

本轮试点涵盖七大任务

农业部等部委日前发布通知称,经全国农村土地承包经营权登记试点工作领导小组研究,确定105个县为2013年全国农村土地承包经营权登记试点地区。

农业部详解土地确权登记颁证试点

不过,农民对于土地承包经营的期限问题仍然存在一定担忧。因而王景新认为,在土地承包经营权确权登记的同时,需要对现有的法律政策框架有所突破,通过修改土地管理法和农村土地承包法等法律,尽快将“长久不变”落实到法律文本上,赋予农民更为完整的土地权利。

为什么要开展土地确权登记颁证工作?登记颁证对我国2.3亿承包户有哪些好处?本轮登记颁证试点工作将聚焦几大任务?所需资金如何解决?农业部有关人士27日对这些问题进行了详细解答。

据了解,早在上世纪90年代中后期,很多地方就开始探索农村土地承包经营权登记试点,但由于所需资金和工作量太大等原因推进较慢。2011年,农业部会同相关部门选择了50个县的部分乡镇、村开展农村土地承包经营权登记试点工作。

对此张红宇表示,试点工作所需资金将由中央财政和各级财政承担,不从农民口袋里拿一分钱。

首先要开展土地承包档案资料清查,摸清承包地现状,查清承包地块的名称、坐落、面积、四至、用途、流转等原始记载,摸清农户家庭承包状况,收集、整理、核对承包方代表、家庭成员及其变动等信息。其次是开展土地承包经营权调查,对农村集体耕地开展土地承包经营权调查,查清承包地权利归属。

此外,完善土地承包合同、建立健全登记簿、颁发土地承包经营权证书、推进信息应用平台建设、建立健全档案管理制度,都是此次试点的重要任务。

所谓土地流转,是指土地使用权流转,也就是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。承包经营权确权登记是农村土地流转的基础性技术准备工作,是在国家法律法规允许下进行土地流转的前提条件。

“建立土地承包经营权登记制度是实现农村土地承包关系稳定的保障,把这项工作抓紧抓实,就能真正让农民吃上‘定心丸’。”农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇27日表示。